Quotas et taxe : proposition pour une politique carbone hybride

En matière de réduction des émissions de CO2, deux politiques s’opposent : la taxe sur les émissions de CO2 et le carbone-trading. Une troisième politique, hybride, est ici proposée, associant quotas d’émissions, taxe et neutralité financière pour le gouvernement.

David Apple,  Responsable de Division Developpement Durable, DSA Engineering, Londres

Alors que de plus en plus de pays continuent à s’engager sur des objectifs ambitieux de réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO2), il devient de plus en plus important pour les gouvernements de déterminer la politique à adopter pour atteindre les niveaux d’émission auxquels ils se sont engagés. D’une façon générale, deux politiques s’opposent : la taxe sur les émissions de CO2 et le carbone-trading. Jusqu’à présent, aucune ne l’a emporté sur l’autre car ces deux politiques ont chacune des avantages et des inconvénients intrinsèques. C’est la raison pour laquelle nous avons proposé une politique novatrice hybride entre la taxe sur les émissions de CO2 et le carbone-trading, qui vise à conserver les avantages de ces systèmes tout en les débarrassant de certains de leurs inconvénients. Nous avons appelé « Quotaxe » cette politique qui impose un quota et une taxe.

Les points clés de la quotaxe

Un des points clés de la quotaxe est que chaque entité émettrice de CO2 se voit accorder un quota d’émission de CO2 (similaire aux quotas dans le carbone-trading). Ce quota est fixé de telle sorte que, s’il n’est pas dépassé, le gouvernement atteigne ses objectifs de réduction d’émissions de CO2. Le quota est réduit chaque année selon un taux prédéterminé en fonction de l’objectif du gouvernement. Si une entité émet plus que la quantité qui lui est allouée, chaque kilogramme supplémentaire de CO2 émis est taxé. Si les émissions annuelles de CO2 sont inférieures à l’allocation, l’entité reçoit un crédit d’impôts du même montant que la taxe en fonction du volume de réduction. Chaque organisation est tenue de dévoiler publiquement ses émissions de CO2 chaque année. Le taux d’imposition de la quotaxe est basé sur le coût de réduction des émissions de CO2 du gouvernement et est augmenté chaque année selon un taux prédéterminé. Une partie du revenu fiscal est redistribué aux entités qui ont émis moins que leur allocation. Le reste du revenu fiscal est investi dans des projets à faible émission de CO2 afin de compenser les émissions qui ont été imposées. Une organisation indépendante est chargée d’investir le revenu fiscal pour garantir que la politique est financièrement neutre pour le gouvernement.

Explication macro-économique de l’origine du problème des émissions de CO2

D’un point de vue économique, les émissions de CO2 sont considérées comme une « externalité » car leur coût n’est pas directement pris en compte dans les décisions d’investissement ; pour cette raison, elles ont historiquement été gérées de manière économiquement inefficace. En effet, parce qu’il est moins cher de produire de l’énergie en émettant du CO2, notre économie a émis trop de CO2.

Avantages et inconvénients des politiques existantes

Les différents pays ont abordé leurs stratégies de réduction d’émissions de CO2 de manières distinctes. D’un côté, certains gouvernements ont cherché à stimuler l’investissement privé dans les technologies à faibles émissions de carbone grâce à diverses formes de subventions. De l’autre côté, les gouvernements ont imposé les technologies à faibles émissions de CO2 par le biais de règlementations.
Les quatre principales catégories de politiques sont :
— la règlementation ;
— le financement public (feed-in tarif ou subventions) ;
— les impôts ;
— le carbone-trading.

Chacune de ces politiques a des avantages et des inconvénients intrinsèques.

Les politiques de règlementation sont indispensables car elles garantissent le respect des normes minimales par le biais de contraintes légales. Néanmoins, les règlementations ne fournissent aucune incitation financière à dépasser ces normes minimales. Par conséquent elles sont efficaces pour dicter les normes minimales, mais une autre politique doit être utilisée pour fournir une motivation à aller au-delà.

Les feed-in tarifs (ou tarifs de rachat) se sont avérés efficaces pour inciter l’investissement dans des technologies génératrices d’énergie renouvelable en améliorant leur retour sur investissement. L’inconvénient est que le gouvernement détermine à la fois le montant du feed-in tarif et le type de technologie pouvant y prétendre, plutôt que de laisser le marché déterminer le meilleur système. Ceci peut amener le gouvernement à subventionner une technologie qui ne « mérite » pas d’investissement, ou à promouvoir de façon disproportionnée une technologie plutôt qu’une autre. Une alternative au feed-in tarif est la subvention, qui permet de réduire le coût initial d’installation d’une technologie. Parce qu’elles ne prennent pas en compte le bon fonctionnement du système, les subventions tendent à être plus appropriées pour les technologies sur lesquelles un tarif de rachat ne peut pas être appliqué (par exemple pour des systèmes qui ne génèrent pas d’énergie, tels que l’isolation d’un
grenier).

Les taxes écologiques visent à réduire les mauvais impacts sur l’environnement en augmentant le coût des produits et services ayant sur lui un impact négatif. Selon les théories macro-économiques, l’augmentation du prix du CO2 par le biais d’une taxe contribuerait directement à réduire la demande de CO2. Une taxe écologique a aussi l’avantage de fournir du revenu au gouvernement, lui permettant de réinvestir et ainsi d’atténuer l’impact négatif qui a été imposé en premier lieu.

Le principal inconvénient d’un système de taxe sur le CO2 réside dans le fait que ce coût est imposé de façon uniforme à toute la population. Cela a un impact négatif significatif sur les tranches les moins aisées, et qui consomment le moins d’énergie. Un autre inconvénient est que les hommes politiques gagnent ou perdent souvent en popularité selon qu’ils augmentent ou diminuent les impôts. Une taxe sur les émissions de CO2 peut être perçue comme un énième impôt supplémentaire qui aurait pour but d’accroître les budgets publics. Du coup, celui ou celle qui met en œuvre cette politique peut perdre le soutien de l’opinion publique (ce qui relève du « suicide politique »). En conséquence, il peut être difficile de mettre en œuvre une taxe sur le CO2 pour des raisons politiques stratégiques plutôt que pour des raisons pratiques.

Dans un système de carbone-trading,  les émissions totales de CO2 sont plafonnées, ce qui devrait, en théorie, garantir que l’objectif de réduction des émissions soit atteint. Le marché détermine le coût des émissions de CO2 (plutôt que le gouvernement) en fonction des technologies et des emplacements géographiques les moins onéreux pour réduire les émissions de CO2. La raison pour laquelle le carbone-trading a été si populaire auprès des entreprises vient du fait que, en théorie, il garantit le coût total minimum pour l’économie.
L’un de ses inconvénients réside dans la nécessité d’embaucher du personnel spécialisé. Cette exigence limite la mise en place du système aux grandes organisations car elles sont les seules à en avoir les moyens. Un autre inconvénient important est que le prix du CO2 fluctue à cause de la spéculation. En un an, le marché du carbone européen a vu le prix de la tonne de CO2 augmenter de 200 %, puis diminuer de
50 % dans la foulée. L’incertitude autour du prix du CO2 est contre-productive car elle rend la tache difficile pour les entreprises qui cherchent à investir à long-terme pour réduire leurs émissions de CO2. De façon générale, le carbone-trading est approprié pour un marché avec peu de participants (par exemple le marché des émissions de NOx et de SOx utilisé par les industriels aux États-Unis), mais est moins efficace dès lors que le marché est très grand (ce qui est le cas pour les émissions de CO2).

Les avantages de la quotaxe

Les quotas d’émission de CO2

Parce qu’une politique traditionnelle de taxe sur le CO2 est imposée de façon globale et uniforme sur toute la population, elle pénalise le plus ceux qui n’ont pas les moyens de payer, alors que cette portion de la population consomme typiquement le moins d’énergie. Afin d’éviter ceci, chaque entité se verrait accorder un quota annuel pour ses émissions de CO2 (de la même manière que dans une politique de carbone-trading). Si ce quota n’est pas dépassé, il permet aux gouvernements d’atteindre leurs objectifs de réduction des émissions de CO2. Le gouvernement français vise une réduction d’émissions de CO2 de 75 % d’ici 2050. Les quotas d’émission de CO2 de la quotaxe suivront une réduction prédéterminée et progressive chaque année, culminant à un quota de 25 % (soit une réduction de 75 %) en 2050.
 
Les taux d’imposition et les avantages fiscaux

Chaque kilogramme de CO2 émis au delà du quota serait taxé en fonction du coût pour le gouvernement de réduire les émissions de CO2 qui ont été imposées. Les entités qui consomment moins que leur quota se verraient accorder la différence en crédit d’impôt. Par conséquent, le pollueur paierait pour ses émissions, alors que les entités respectueuses de l’environnement bénéficieraient d’un avantage financier.

Incitation aux investissements à long-terme

Afin d’inciter financièrement les entreprises à réduire par elles-mêmes leurs émissions de CO2 en faisant des investissements à long terme, l’annonce serait faite que le niveau d’imposition sera augmenté chaque année à un taux prédéterminé, indépendamment des forces du marché. L’objectif est de fournir une incitation à prendre des décisions d’investissement à long-terme immédiatement, tout en évitant les répercussions négatives d’une hausse soudaine des prix.

Le revenu des impôts serait utilisé pour compenser les émissions de CO2

Comme indiqué précédemment, chaque kilogramme de CO2 émis au-delà du quota serait taxé en fonction du coût pour le gouvernement d’une réduction équivalente des émissions de CO2 (par exemple le coût d’installation de panneaux photovoltaïques, d’une centrale nucléaire, de plantation d’arbres, etc.) Il en résulterait que pour chaque kilogramme supplémentaire de CO2 émis, le pollueur paierait assez pour que le gouvernement puisse le compenser. Basé sur le coût actuel de compensation de CO2 et sur les prix historiques dans le carbone-trading, la taxe sur les émissions de CO2 débuterait aux environs de 20 euros par tonne de CO2.

Afin d’assurer la neutralité fiscale pour le gouvernement, la taxe serait gérée par un organisme indépendant du gouvernement. Cet organisme devra produire un budget long-terme détaillant son plan pour réduire le CO2 émis, et le coût de chaque technologie par kilogramme de CO2 de compensation. L’organisme commencerait par faire ses investissements dans des technologies à faible coût (par exemple la plantation d’arbres) et irait progressivement vers les technologies les plus coûteuses. Cette stratégie justifierait à la fois l’augmentation progressive du taux d’imposition et veillerait à ce que les taxes perçues soient utilisées aussi efficacement que possible.

Plus vous émettez, plus vous payez

Actuellement, les gros consommateurs d’énergie ont la possibilité de négocier des tarifs préférentiels avec les fournisseurs d’énergie. De ce fait, plus une organisation consomme d’énergie, plus son coût par kilowattheure est bas. En imposant une taxe sur la surconsommation, la quotaxe inverserait cette tendance en augmentant le prix moyen par kilowattheure au fur-et-à-mesure de son excès de consommation au-delà du quota.
 
Eviter le « suicide politique »

Pour le gouvernement, une quotaxe serait plus facile à promouvoir qu’une taxe traditionnelle sur le CO2 car la quotaxe peut être évitée. En effet, si une organisation atteint son quota d’émissions de CO2, la quotaxe ne lui nuira pas. Si une organisation consomme moins que son quota, la quotaxe lui apportera une autre source de revenu. Le principe selon lequel seuls les pollueurs payent est populaire et serait donc plus facile à présenter à l’opinion publique.

Sensibilisation aux émissions de CO2 et responsabilité sociale des entreprises

Les entreprises seraient tenues de déclarer leurs émissions de CO2 tous les ans, ce qui les contraindrait à mesurer leurs émissions, et constituerait ainsi une première étape pour commencer à gérer leurs émissions de CO2. Un taux élevé aurait un impact négatif sur l’image de l’entreprise et lui fournirait une incitation supplémentaire à réduire son niveau d’émission de CO2 en-dessous de celui de ses concurrents.

La simplicité et l’ampleur

La quotaxe est simple à comprendre et à exécuter. Le concept peut donc être appliqué aux émissions de CO2 de toutes les entités commerciales et résidentielles.  A l’avenir, la structure du système pourrait également être utilisée pour d’autres formes d’externalités (par exemple les niveaux de consommation d’eau).

La quotaxe est infaillible

La quotaxe a été conçue pour être infaillible car les taxes financeraient entièrement les efforts du gouvernement pour compenser les émissions de CO2. En effet, quel que soit l’effort que les organisations feraient pour réduire leurs émissions de CO2, le gouvernement atteindrait le niveau désiré en utilisant les taxes pour subventionner la compensation.

La quotaxe est financièrement efficace

Les organisations réduiraient leurs émissions de CO2 tant qu’elles peuvent le faire de façon plus rentable que la quotaxe. Lorsque l’organisation atteindrait le niveau où une nouvelle réduction des émissions de CO2 serait plus chère que la taxe, elle choisirait de payer la taxe. Dans ce cas, les émissions de CO2 seraient compensées par le gouvernement à un coût inferieur à celui que l’organisation pourrait réaliser à elle seule. En conséquence, le gouvernement ainsi que les organisations géreraient tous leurs émissions de CO2 au prix le plus bas et de façon plus financièrement efficace.

Conclusion

Parce qu’elle serait à la fois infaillible et financièrement efficace, la nouvelle politique de quotaxe constituerait le meilleur compromis entre le carbone-trading et une taxe traditionnelle, car elle assurerait la conformité à l’objectif de réduction des émissions de CO2 tout en tenant compte du marché.