Copenhague : le bilan qui divise

Échec pour les uns, premier pas indispensable, pour les autres, le bilan du sommet de Copenhague divise. Décryptage avec Matthieu Wemaëre, avocat et représentant de l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) auprès des institutions européennes à Bruxelles.



Pour certains, « l’oubli » du Protocole de Kyoto à Copenhague était le prix à payer pour l’intégration de la Chine et des États Unis, qu’en pensez-vous ?

Oui, parce les Etats-Unis ont rejeté le Protocole de Kyoto au motif qu’il portait atteinte à leur souveraineté, et parce que la Chine, premier émetteur mondial aujourd’hui, n’a aucune obligation d’atténuation dans le cadre de celui-ci. C’est la raison pour laquelle l’UE voulait que les négociations débouchent sur un accord global qui fixerait le niveau d’ambition, couvrirait les Etats-Unis et contraindrait un peu plus la Chine en termes d’obligation d’atténuation par un nouvel instrument juridiquement contraignant. Mais l’UE n’a pas réussi à convaincre les pays en développement que ce nouvel instrument ne ferait pas table rase du Protocole de Kyoto, mais intègrerait les éléments essentiels de celui-ci. Les pays en développement, et la Chine avec, sont resté unis pour exiger la continuation du Protocole de Kyoto pour fixer d’abord dans ce cadre là le niveau d’ambition des pays industrialisés qui l’avaient ratifié, acceptant ainsi que les Etats-Unis puissent faire l’objet d’un traitement différencié dans le cadre de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC). Au final, il n’y a eu aucun accord dans aucune des voies de négociation, ni dans la Convention, ni dans le Protocole. La continuation de ce dernier reste ainsi ouverte jusqu’à la prochaine conférence des parties qui se tiendra à Mexico en novembre 2010. Le seul résultat obtenu à Copenhague est l’accord de Copenhague, qui est un objet juridique non identifié et qui n’a pas de caractère contraignant, puisque la conférence des parties à la CCNUCC ne l’a pas adopté, mais en a simplement pris note. Par rapport aux attentes qu’ont généré ces deux années de négociations depuis la conférence de Bali, c’est une déception puisque qu’il ne s’agit pas d’un résultat tangible et qui n’est pas non plus définitif. Bien qu’il se réfère à l’objectif global de limitation de la température à 2 °C sur le long terme, il repose sur une approche « bottom up » qui permet aux pays industrialisés de fixer eux-mêmes le niveau de leur engagement d’ici 2020, sans garantie de mettre les trajectoires d’émissions sur la bonne pente pour atteindre l’objectif global à long terme. Si l’accord prévoit que les engagements couvrant l’ensemble de l’économie des pays industrialisés doivent être inscrits dans son Annexe I au 31 janvier 2010, il ne prévoit pas d’exigence de comparabilité entre ces efforts, chacun pouvant inscrire ce qu’il juge nécessaire et possible de faire. Pour les États-Unis, la vraie question est de savoir ce qu’ils vont pouvoir inscrire dans cette Annexe I à la date requise, car leur projet de loi Waxman Markey n’est pas encore adopté, et cela risque d’être encore plus difficile à réaliser , maintenant que les démocrates ont perdu la majorité au Sénat.
S’agissant du niveau d’ambition des pays industrialisés, si l’on additionne les engagements qu’ils se sont dits prêts à prendre à Copenhague dans le cadre des deux voies de négociation, on atteint, en prenant la fourchette haute, un objectif collectif de – 17,89 % par rapport aux émissions de 1990, ce qui est très en deçà de la fourchette préconisée par le GIEC , entre - 25 et - 40 % en 2020 par rapport à 1990, pour contribuer à la réalisation d’un objectif global d’au moins – 50 % en 2050 par rapport à 1990.
Avec ce niveau d’ambition de - 17,9 % en 2020, cela impliquerait d’avoir ensuite une pente de réduction très forte pour 2030 et surtout entre 2030 et 2050 pour atteindre le niveau de réduction nécessaire pour respectif l’objectif de limitation du réchauffement à + 2 °C. Or, la fenêtre d’opportunité pour réaliser la transition vers des économies faiblement carbonées se situe aujourd’hui. Plus tard, cela sera plus difficile et plus couteux.
Cependant, il est très difficile de trancher aujourd’hui sur le point de savoir si cet accord est un « moindre mal ». En effet, compte tenu de la manière dont se sont déroulées les négociations et de l’atmosphère de méfiance qui a régné à Copenhague, le risque de n’avoir aucun résultat était extrêmement fort .

Qu’implique l’accord de Copenhague ?

En l’état actuel des choses, cet accord n’est pas un accord international ou un traité au sens de la Convention de Vienne sur les traités : aucune disposition de l’accord ne prévoit si et comment les parties qui l’ont soutenu à Copenhague doivent exprimer leur consentement, ou comment le rendre opérationnel immédiatement, comme l’affirme pourtant son préambule, à l’exception des paragraphes 4 et 5 qui prévoient l’inscription des engagements des pays industrialisés à l’Annexe I et les actions d’atténuation appropriées au niveau national des pays en développement à l’Annexe II.
Cependant, si un pays ne respecte pas ces dispositions, ou s’il n’enregistre qu’une partie de ses engagements ou actions, ou est en retard pour le faire par rapport à la date du 31 janvier, il n’y aura pas de sanction puisque l’accord n’a pas la valeur d’un traité et ne crée pas d’obligation juridiquement contraignante.
Comme l’approche ne s’inscrit pas dans un cadre défini, tout reste à construire. Il est possible de le faire dans le cadre de la CCNUCC pour permettre la poursuite des négociations : dans ce cas, l’accord deviendrait une sorte de matrice politique pouvant apporter des orientations aux parties contractantes dans la perspective de conclure un accord juridiquement contraignant sur le climat à Mexico, en novembre prochain. Sinon, il est aussi envisageable de mettre en œuvre cet accord de manière autonome, mais cela nécessiterait que les parties qui le soutiennent adoptent des instruments complémentaires pour permettre son application effective.

Quels ont été les obstacles à l’élaboration d’un accord contraignant ?

Il y avait des positions très opposées sur la forme juridique que devait prendre l’accord sur le climat pour l’après 2012, des positions très difficile à rapprocher. L’UE voulait un nouvel accord juridiquement contraignant qui remplacerait le Protocole de Kyoto mais qui en intégrerait les éléments essentiels. A travers cela, elle souhaitait se mettre sur un pied d’égalité, comparable avec les États-Unis en termes d’efforts et de régime juridique.

Pour les pays en développement, le Protocole de Kyoto donne une garantie sur le respect des engagements et surtout reconnait la responsabilité historique des pays industrialisés. Il affirme de manière nette la différenciation entre pays industrialisés et pays en développement, sans distinguer parmi ces derniers entre les pays émergeants et les pays les moins avancés.

La Chine s’est alliée aux pays les moins avancés pour exiger la poursuite du Protocole de Kyoto. Cette logique de bloc empêchait l’UE de lui demander des efforts en matière d’atténuation.
Les États-Unis privilégiaient quant à eux une décision de la conférence des parties qui définirait des principes et qui serait complétée par un accord de mise en œuvre dans le cadre de la CCNUCC.

Le grand perdant des négociations n’est-il pas le marché du carbone ?

Oui, c’est vrai. Comme il n’y a pas eu de résultat dans le cadre de la CCNUCC, et que l’incertitude reste totale quant à la continuation du Protocole de Kyoto, qui est l’instrument qui a crée le marché carbone global, les acteurs du marché du carbone sont dans l’expectative. Or, ils ont besoin d’un cadre qui leur offre la certitude d’une offre et d’une demande. L’accord de Copenhague n’est d’aucun secours, car il ne mentionne pas le marché carbone. Il indique seulement que les parties qui soutiennent l’accord décident de poursuivre des approches variées pour notamment améliorer le rapport coût-efficacité des actions d’atténuation y compris en utilisant les marchés.

Quelle valeur a l’accord de Copenhague ?

On l’a déjà dit, cette accord n’est pas un traité ou un accord international. Il s’apparente davantage à une déclaration d’intention politique. Il faudra attendre le 31 janvier pour connaître les pays qui inscriront leurs engagements et leurs actions dans les annexes I et II de l’accord, pour avoir une idée de sa légitimité d’un point de vue politique.
Un autre moment clé sera sans doute la prochaine réunion des organes subsidiaires de la CCNUC à Bonn et la reprises des groupes ad hoc de négociations (AWG LCA et AWG KP) en marge desquels les pays qui ont soutenu l’accord pourraient se réunir à nouveau, c’est en tout cas l’intention d’Angela Merkel de proposer une telle rencontre, pour évaluer si l’accord peut effectivement être réintégré dans les négociations conventionnelles, ou non.

« L’échec » de Copenhague pose t-il un problème de compétitivité pour l’UE ?

Il est trop tôt pour répondre à cette question de manière tranchée. L’UE revendique un leadership dans les négociations sur le climat depuis l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. Pour l’asseoir, elle a fait preuve d’ambition en termes de réduction d’émissions, en proposant un engagement unilatéral de – 20 % des émissions en 2020 par rapport à leurs niveaux de 1990, qu’elle se dit prête à augmenter à – 30 % si les autres pays industrialisés font des efforts comparables et si les pays émergeants font des efforts adaptés. L’accord de Copenhague ne permet pas d’évaluer si les autres feront des efforts comparables ou adaptés. Pourtant, la question reste posée à l’UE de savoir si elle veut continuer à montrer l’exemple en termes d’ambition et ainsi passer à – 30 %. Et l’UE soutient l’accord de Copenhague, à défaut d’avoir obtenu ce qu’elle voulait, pour maintenir le momentum politique en faveur de la lutte contre le changement climatique.
Le 16 janvier dernier a eu lieu le conseil environnement informel de Séville sous présidence espagnole de l’UE pour en décider. La question n’a pas été formellement tranchée car il existe une profonde divergence entre Etats membres. L’hypothèse la plus vraisemblable est d’inscrire à l’Annexe I de l’accord de Copenhague l’objectif de - 20 % avec la mention du passage à – 30 % conditionné à des efforts comparables des autres pays industrialisés et des efforts adaptés des pays émergeants, en indiquant que cet engagement doit pouvoir être réalisé conjointement par les Etats membres (et garder ainsi la bulle européenne mise en place dans le cadre du Protocole de Kyoto) .
La Commission va certainement publier une communication en mars qui présentera les efforts d’atténuation des autres pays mais qui fera également une analyse de la situation en tenant compte des effets de la crise économique sur les coûts de réduction des émissions, ainsi que de la baisse des émissions de l’UE pendant les trois dernières années pour déterminer quelles seraient les mesures à envisager, y compris pour éviter les fuites de carbone et préserver la compétitivité de l’industrie européenne. Quant à la mise en place d’un mécanisme d’ajustement aux frontières pour éviter les fuites de carbone, il faudra attendre le rapport que la Commission doit rendre le 30 juin 2010, conformément aux dispositions adoptées par tous les membres, y compris la France, dans la directive 2009/29/CE qui modifie la directive établissant un système européen d’échange de quotas de gaz à effet de serre dans le cadre du paquet climat énergie de l’UE.